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国资法三大争议仍未决

“争议依然有，但是该到落笔的时候了。”12月8日，一位刚刚从昆明回到北京的《国资法》起草小组成员专家告诉记者，“国务院希望明年能够看到草案。”

12月5日，云南昆明春城宾馆聚集了来自全国人大财经委《国资法》起草小组的成员以及来自国资委、财政部、商务部、司法部等部委的代表，再次对《国资法》的草案进行讨论。

此时，《国有资产法》的提出已经整整过了12个年头。

“这肯定不会是一场有结果的讨论。”一位选择缺席这次讨论的专家对记者表示。

记者了解到，此次起草小组的争议，依然集中在几个方面：主体对象、权责界定、如何监管。这也是12年来一直存在的争议。

“争议和分歧之所以12年来都无法解决，是因为涉及面太大。”起草小组一位人士认为，“国有资产是全国人民的资产，是执政基础，因此这部法的影响面是极大的。”

参会的另一位人士也告诉记者，会议惟一高度达成一致的共识是：制定国资法，目的是为了更好地提高国有资本在市场经济中的地位和作用，而决不是为了国有资本的退出或出售。

焦点一：立法范围之争

对《国资法》立法范围的争议，使得《国资法》立法规格高于其他经济类立法。

“一般的立法，都是由国务院授权某个部委、机构来具体制定，草案形成后，才交由人大来讨论。”人大财经委一位人士告诉记者，“而《国资法》，则是由人大财经委直接主导、参与具体工作，除了有各方面的专家学者参与之外，还有近10个左右的国务院部委参加。”

从1993年开始提议制定《国资法》，对于国资法的立法范围就有不同的看法。而在这次昆明会议上，共有四种观点：“大、次大、中、小”。

认为应该制定“大”国资法的意见是，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产、国防资产都包括在内。

这种观点体现在1996年制定《国资法》草案中，当时这个草案就将国有资产分为以上三大类，并认为这三大类都会是《国有资产法》实用的对象范围。

持“次大”观点者认为，可以将三类资产都包括，但侧重和突出经营性国有资产。

“中”国资法者认为，立法主体应该是经营性国有资产和行政性国有资产。

“小”国资法则认为，立法应该着重于经营性国有资本，即国有经营性净资产。

“应该着重于国有资本的概念。”国资专家刘纪鹏认为，“比如，国有银行资产号称16万亿，但有近15万亿是负债的，这就不能算是资本，只能算是资产了”。

但即使是界定为“经营性国有资产”，仍然是一个非常大的概念，除了国资委之外，还包括金融资产，以及高速公路、铁路、邮电、学校甚至土地——因为这些资产的价值已经转移到经营实体上。

“只要是经营性资产，不管是从自然资源还是行政性资源中派生出来的，依据‘经营性’这一共同点，都可纳入立法范围。”刘纪鹏认为。

另一位国资专家则认为，参考国内现有的立法体系，已经有《银行法》、《公路法》、《港口法》、《渔业法》等，缺的其实只是一个“国有企业法”，比较可行的做法，是授权国资委制定《国有企业法》，交由人大审议。

“立法的范围越大，针对性和实用性则会越差。”这位专家认为。

焦点二：如何定位国资委

毫无疑问，不管按照哪种观点来制定国资法，都将直接对国资委产生影响。

“对国资委的定位问题也是这次小组会上讨论的一个焦点。”参会的一位专家告诉记者。

按照十六大报告，国资委的定位是履行出资人职责，拥有管人、管事、管资产三结合的职能，履行对国有资产经营与管理的监管职能，被赋予国务院任命、非政府序列的特设机构属性。而在制定《国资法》的过程中，必然也要对立法主体的管理模式、管理机构的权责等进行规定，这又必然对现行的国资监管模式产生影响。

“是出资人，还是监管者，还是监管出资人的监管者？国资委首先找准自己的位置。”刘纪鹏认为，“国资委显然应该履行后一功能。”

他提出，《国资法》可以考虑设立中央国资委，这个“国资委”的职责是监管出资人，可以有自己的国有资本预算体系；所谓的出资人，则可以包括国有资产经营公司(负责监管国资委现在监管的国企)、汇金公司(负责对金融业的监管)，以及另一个专门负责垄断性资产的监管机构(包括烟草、行政、铁路、教育、医院等)。

刘纪鹏认为，目前国务院国资委只管了186家大型国有企业，还有下属五类国有企业和资产不在其管辖范围：401户金融类的国有独资和控股企业的国有资产；约80个部委下属的5000家国有企业的国有资产；铁路、烟草、邮政三个行业的国有资产；国家外汇管理局和中央汇金公司拥有的5000多亿外汇储备；广电集团及大学、医院等非经营性转型的国有经营性资产。

“这些都是国有经营性资本，如果都要分别由不同的机构，比如国资委、金融国资委、垄断性行业国资委等来进行监管，管理成本是非常高的。”

国务院发展研究中心张文魁则专门对国资委的定位模式做了可行性研究报告。他调查分析认为，如果将国资委定位为监管者，那么一些现有职能，如选择企业董事和高层管理人员；收取红利；对企业进行资本投入；对企业进行符合法律的战略管理，就不能拥有，必须将这些权力下放到设立的出资人如国有资产经营公司手上，这又将带来一轮新的矛盾。

如果国资委定位为出资人，在现有的功能上，还需要强化国有资本收益权，应该有国有资本经营预算和资产负债表，且自身要形成良好的治理结构和约束机制。

一手主导国资委出台的中国社科院研究员张卓元则认为，根据现有的国资和国企管理情况，并没有一种模式是最理想的，成立国资委就是一种进步，但要给国资委一定的过渡期，才能看出其监管模式是否有效。

他认为，国资委成立两年多来，已经在管理体系上有所突破，随着国有独资公司董事会试点的推进，以及国企整体上市的进程，国资监管体系才能真正走到“政企分开”——这也是当初成立国资委的一个期望。

焦点三：如何界定央地关系

存在于《国资法》立法中的另一个难点，是如何对中央和地方政府在国有资产权限职责划分的界定，中央和地方二者关系逻辑是怎样。

张卓元认为，在十六大的报告中，其实已经对中央和地方关系建立了一个逻辑基础：国家所有、分级管理、分工监督、授权经营。他认为，这个基础为《国资法》中确定中央和地方的资产、监管和权责关系奠定了基础。

“这个基础逻辑应该是不会动摇的。”几位起草组的成员专家也表示。

按照十六大对中央国资委和地方国资委的职能地位，中央国资委除了负责对中央企业进行监管之外，同时负责指导全国国资改革。

“指导不是领导，不是上下级关系，中央国资委和省国资委、省国资委和地市国资委都没有行政隶属关系。”张卓元解释。

起草组一专家认为，将涉及到的一个中央和地方的敏感问题，是资产如何归口管理的问题。“虽然资产都是归全国人民所有，人民是国资资产的主人，但具体到一些地方的特大自然资源，是属于中央政府还是地方政府管理？大型的运输工程中，中央和地方的分工管理权如何划分？这些问题可能会在具体的立法过程中显得敏感。”

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